2023年11月8日，《国务院办公厅转发国家发展改革委、财政部<关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见>的通知》（国办函【2023】115号）（以下简称《PPP新机制指导意见》），提出了政府和社会资本合作新机制，并在总体要求、建设实施、运营监管、政策保障等方面提出了规范指导意见，也为后续PPP项目的实施提供了主要政策依据。这是我国PPP热潮以来，国务院办公厅首次公布有关PPP的顶层设计文件，也是2023年2月全国开展PPP项目清理核查、PPP模式被全面叫停9个月后首个公布的PPP法规文件。

政策亮点

在《PPP新机制指导意见》出台之前，PPP模式发展已经偏离制度初衷，一定程度上增加了地方政府透支未来财政支出的冲动，异化成了政府融资工具，增加了政府隐债风险。在此大背景下，顶层并未放弃PPP模式，而是强调“规范实施政府和社会资本合作新机制，充分发挥市场机制作用，拓宽民间投资空间，坚决遏制新增地方政府隐性债务，提高基础设施和公用事业项目建设运营水平，确保规范发展、阳光运行。”

聚焦使用者付费项目

《PPP新机制指导意见》明确要求政府和社会资本合作项目经营收入能够覆盖建设投资和运营成本，不得额外新增地方财政未来支出责任，也不得通过可行性缺口补助、承诺保底收益率、可用性付费等任何方式，使用财政资金弥补项目建设和运营成本，但政府方仍可在严防新增地方政府隐性债务、符合法律法规和有关政策规定要求的前提下，按照一视同仁的原则，在项目建设期对使用者付费项目给予政府投资支持；政府付费只能按规定补贴运营，不能补贴建设成本。

重视民营与外资企业的参与

《PPP新机制指导意见》规定实施机构应根据经批准的特许经营方案，通过公开竞争方式依法依规选择特许经营者，并强调应主要考察项目运营方案、收费单价、特许经营期限，关注竞选人的项目管理经验、专业运营能力、企业综合实力、信用评级状况。同时，制定了《支持民营企业参与的特许经营新建（含改扩建）项目清单（2023年版）》，明确规定了“应由民营企业独资或控股的项目”“民营企业股权占比原则上不低于35%的项目”以及“积极创造条件、支持民营企业参与的项目”并进行动态调整。

进一步明确项目管理主体及职责分工

进一步明确新机制下的项目管理主体及职责划分，国家发展改革委负责牵头做好特许经营模式推进工作，制定特许经营方案编写大纲、特许经营协议范本和实施细则；地方各级人民政府规范推进本级政府事权范围内的特许经营项目，并可依法依规授权有关行业主管部门、事业单位等作为特许经营项目实施机构，负责特许经营方案编制、特许经营者选择、特许经营协议签订、项目实施监管、合作期满移交接收等工作；地方各级发展改革部门负责发挥综合协调作用，严格把关项目特许经营方案等有关内容，依法依规履行项目审批、核准或备案职责；各级财政部门要严格执行预算管理制度，加强地方政府债务管理，加大财会监督力度，严肃财经纪律。

期盼建议

《PPP新机制指导意见》作为PPP新机制的指导意见，整体而言，部分政策含义需要进一步阐明，如“在项目建设期对使用者付费项目给予政府投资支持；政府付费只能按规定补贴运营，不能补贴建设成本”，在项目实施过程中，如何区分政府补贴是补贴运营还是建设成本的，需要进一步细化，我们期待后续实施性文件的完善。

《PPP新机制指导意见》解决的是未来项目实施机制的问题，但是对于存量项目如何处理没有提及。例如：存量项目是根据《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金【2015】21号）实施的，文件中提及：“运营补贴支出应当根据项目建设成本、运营成本及利润水平合理确定。对于政府付费模式的项目，政府每年直接付费数额包括社会资本方承担的年均建设成本（折算成各年度现值）、年度运营成本和合理利润。计算公式为：当期支付金额=PPP项目全部建设成本×（1+i）×（1＋年度折现率）n÷N+年度运营成本×（1+i），其中：i为合理利润率或实际融资利率；n为折现年序数，取1,2,3……；N为财政运营补贴年限。”

《PPP新机制指导意见》与财金【2015】21号文件中“补贴建设成本”规定不同。此外，存量项目中还有很多政府付费项目，无实际经营性收益。针对存量项目如何处理，是大家关注的焦点，期待相关部门能及时出台指导文件。

（什邡市财政局 邱奥竹蕾）